公共数据，其具备着经济价值，但更涉及公共利益。从开放数据中国的定位出发，我们高度关注公共数据的供给制度的设计和实践，并试图确保其体现开放原则：最小限制、促进协作、包容参与。

公共数据授权运营的制度设计是开放数据中国在公共数据议题下重点关注的问题之一。目前，浙江（浙江省、杭州、温州）、山东（青岛、济南）、湖南（长沙）、北京等城市已相继出台了公共数据授权运营的实施办法（具体汇总可）。基于这些地方的政策文本，开放数据中国对现有制度设计予以了对比，并基于我们的自身理解和期许，展开对公共数据授权运营关键问题的设计讨论。

此为系列的第三篇，将就公共数据授权运营的「授权模式」的设计展开讨论。

注：本系列内容均作为研究过程文档而记录创作，因此难免有观点的偏颇、疏漏和错误，我们将在后续形成白皮书、论文等正式出品物时予以修正。如要引用我们此阶段的观点，请以下述方式引用：

高丰，剖析公共数据授权运营系列，开放数据中国公众号。

作者：高丰

邮箱：gaofeng@opendatachina.org

设计要点速览

（1）对于「授权方」，当前有「统一授权」和「多轨授权」两种思路来构建授权机制，相较而言由一个主体「统一授权」有利于整体的授权运营的管理，但引入数据提供单位也参与授权的「多轨授权」则有利于规避/解释数据权属问题。我们建议应探索两者结合的授权机制。

（2） 从「被授权方」的遴选方式看，目前除了青岛采用的是直接市政府确定之外，其他地方都设立了「揭榜挂帅」的机制，即通过公告-申请-评审-准入的方式确定被授权方。值得注意的是，长沙除此之外，也允许潜在运营方主动提交运营方案成为被授权方。

（3）对于授权运营所授予的权利/权益，我们观察到了「平台为中心」和「数据为中心」的两大类授权逻辑范式，前者以平台运营权被动带入数据加工权和产品经营权，后者则是围绕场景或主题授予特定数据资源的加工权和产品经营权。我们建议未来可以探索多级授权，例如由市政府授权主题运营方，再由其向下游授权基于运营场景的运营方。

设计问题的提出

在本篇中，我们核心讨论的问题是公共数据授权运营的授权模式应该如何设计？这一问题可以进一步分解为三个子问题：

公共数据授权运营中，谁来负责授权？

公共数据授权运营中，如何遴选被授权方？

公共数据授权运营中，授予的是什么权利/权益 ？

在前两篇中，我们以杭州、青岛、长沙和北京四地的政策文本作为研究对象，考虑到当前济南、温州也已发布征求意见稿（其中济南为第二次征求意见），且在本篇中有其独特的贡献，因此我们第三篇的分析中将以6城的文本为准开展对比和分析。

四城设计对比分析

一、公共数据授权运营中，谁来负责授权？

在上述6城中，我们见到了不同的针对「授权方」的设计，总结如下：

授权方身份角度：一是，市政府直接授权（签订协议），温州、青岛即采用此思路；二是，市政府经由代表机构作为授权方，例如杭州市先是构建了一层「公共数据授权运营工作协调小组」，再选取此协调小组的办公室（即市数据资源管理局）作为法人主体，代表市政府签订协议

授权方机制角度：一是，统一授权，即全市仅由一个唯一授权方对被授权方予以授权，无论是市政府直接授权（例如温州）还是代表机构授权（例如杭州）都是统一授权；二是，多轨授权，例如济南市典型的多轨授权，其通过大数据管理机构开展综合授权，而通过数据提供单位开展分领域授权。北京市的专区机制，也偏向于多轨授权的模式。

那么为什么不同城市会有对「授权方」采用不同的设计呢？本身各城市对运营模式的理解和设计差异必然对此有影响，但我们认为当前数据权属的模糊性也是导致设计差异的重要原因之一。

事实上，所谓公共数据，其界定本身就是模糊的，而其权属也是模糊的。当前并没有任何国家法律或政策明确界定了「地方政务数据的数据权属归属于地方政府」，更不用说公共数据了（特别是归属国有企事业单位的公共数据），因而授权方是否能够真正具备权利去授权运营方就成了一个难题。

为了使得授权运营的权属制度能够「逻辑自洽」，我们在6城的制度设计中见到了下述两种不同的策略去予以回应：

在管理办法中构建自洽逻辑：例如，长沙就是采用这一策略，其首先将授权运营的范畴缩小到「政务数据」而非「公共数据」；其次，其在文件第六条设定：「长沙市人民政府是长沙市政务数据的数据权属主体。本市行政区域内政务数据归长沙市人民政府所有...」，通过文件中声明本级政府对政务数据的权属（姑且不论其是否有效以及未来是否和国家法律政策接轨），

透过多轨授权「规避」权属问题：多轨授权的好处是可以让所谓「数据提供单位」去「合理」授权，而暂时规避统一授权带来的权属是否统一归属于本级政府的问题。特别当所涉及的数据是由提供公共服务的国有企事业单位实际控制时，让数据提供单位直接授权，也为后续根据实际落地的权属配置新政策留出了切换的空间。

二、公共数据授权运营中，如何遴选被授权方？

在横向比较四种不同的运营模式时，我们发现：

青岛由于采用的独家经营的运营模式，因此这唯一的被授权方是直接通过市政府确定的。至于这个确定过程中，是否有内部的竞争等尚未可知。

「揭榜挂帅」是一种政府长期以来招募潜在解决方案提供者的手段，在近几年人工智能、大数据的相关典型应用场景建设中，在各地屡见不鲜。我们在6城的设计中也发现，特许开发模式、市场供应链模式、主题牌照模式分别围绕「应用场景」、「运营场景」、「主题」开展揭榜挂帅，邀请社会主体参与申报、评审和准入。

长沙的市场供应链模式是唯一提出允许市场主体在揭榜挂帅之外，允许相关运营方案主动申请的城市。

三、公共数据授权运营中，授予的是什么权利/权益 ？

特许开发模式：其实质是满足应用开发者的特定场景应用的数据需要。简单来说，就是满足一个厨师要什么原材料去烧什么菜。所以授权方是根据具体的场景和与之绑定的数据为依据，授予被运营方（实质是应用开发方）相关数据的加工权（从而可以用）以及产品运营权（从而开发出来的应用可以经营获利）。当然值得指出的是这里的数据产品指的是高级数据产品，即服务终端决策和信息使用的应用性的数据产品。

独家经营模式：青岛的独家经营模式其授权逻辑是指向平台而非数据的。即，其认为授权运营的核心是建设一个公共的安全计算环境（公共厨房），而运营方就是负责运营起这个厨房（包括调度食材，备菜，管理厨师进入使用等）。所以授权方的核心授权内容是平台运营权，但连带的（也是被动的）是全域的（非禁止开放的）数据的加工权、运营权，从而运营方也能参与到中间产品（而非高级产品）的加工和运营。

市场供应链模式：长沙则是从培育运营商的角度，提出了运营场景，而数据则是绑定运营场景的。因此授权方是基于特定的运营场景和绑定的数据，授予这部分数据的运营权（注：长沙模式下，加工权是交由中间的另一层授权加工方的）

主题牌照模式：以北京为代表的主题牌照模式，不是围绕运营场景而是围绕运营主题（即比如运营场景是围绕普惠金融的小微企业信用而构建的，而运营主题则是金融）。在这一模式下，数据是动态和运营主题绑定的，即被授权方可以在获取主题牌照后，动态申请新的相关数据用于专区建设。这一动态特性是显著区别于其他模式的。且被授权方获得是数据的加工权，以及产品（中间产品和高级产品）的经营权。

设计范式总结

对于授权方，当前有「统一授权」和「多轨授权」两种思路来构建授权机制，相较而言由一个主体「统一授权」有利于整体的授权运营的管理，但引入数据提供单位也参与授权的「多轨授权」则有利于规避/解释数据权属问题（特别是在公共数据权属不清，地方和垂直管理条线可能发生机制和管理规定上的冲突时）；而授权方的身份角度，以「市政府」为主体，或「市政府代表机构」为主体，则是当前的两类主流范式。

从「被授权方」的遴选方式看，目前除了青岛采用的是直接市政府确定之外，其余地方都设立了「揭榜挂帅」的机制，即通过公告-申请-评审-准入的方式确定被授权方。值得注意的是，长沙除此之外，也允许潜在运营方主动提交运营方案成为被授权方。

对于授权运营所授予的权利/权益，我们观察到了「平台为中心」和「数据为中心」的两大类授权逻辑范式，前者以平台运营权被动带入数据加工权和产品经营权，后者则是授予特定数据资源的加工权和产品经营权。其中「数据为中心」下，又根据「绑定应用场景」、「绑定运营场景」、「绑定运营主题」三个子类范式来确定被授权的数据资源的范畴。

设计实践建议

基于上述的问题梳理、对比分析、设计范式总结，我们针对「授权模式」的设计提出如下建议：

围绕「授权方」设计，我们建议可以探索「统一授权」和「多轨授权」的结合，即政务数据范畴内，采取统一授权；而对于公共数据范畴中落入非行政机构管辖的数据，则采取由本市行政机构、数据提供单位和被授权方三方签订协议的模式。这样既能从管理角度实现授权统一化管理，又能某种程度解决数据权属问题。

围绕「被授权方」的遴选问题，目前的揭榜挂帅机制仅能从文件编写角度予以解读，但揭榜挂帅实施的周期、公平性、实际准入效果都尚未可知，有待进一步的观察。而是否允许市场主体主动提案申请，我们认为应当留出这一主动申请的空间，从而盘活公共数据市场活力。

围绕「授予的权利/权益」，目前观察到的模式都对应着不同理念下的运营模式，很难说谁优谁劣，都有各自的逻辑和合理性。但我们建议未来可能需要探索多级授权链构成的可能，比如按主题授权后，由该主题的运营机构再按照运营场景往下游授权下级运营方。这可能更有利于市场主体发挥能动性和创造性。